当代中国电子政务：反思与走向

我国电子政务在理论研究和实践应用上都还处在初始阶段。理论研究严重滞后于实践,建构电子政务理论体系的研究十分薄弱。研究成果大多是对西方国家电子政务 建设和发展过程的介绍、对我国电子政务发展阶段的历史描述,或者是以案例的形式对地方政府电子政务建设的现状、不同部门电子政务应用系统进行的描述,成果仅仅具有知识普及性、介绍性和总结性的特点。根据理论发展的逻辑和实践验证的逻辑来评估我国关于电子政务的理论研究,其局限性主要表现为:

　　(一)对电子政务实践进行总结和介绍的成果多，电子政务的原创性研究少。

　　已有的研究成果大多是对已经在实践中实行的一些具体做法、各部门的具体业务应用系统进行描述和介绍,缺乏主倡性、原创性和现实指导性。电子政务理论研究及其 成果没有针对政府公共管理面临的社会现实问题来研究电子政务产生、发展的规律性,从而没有很好地研究和体现电子政务的价值及其实现途径,没有让实践者感受 到电子政务理论究竟是什么。虽然有些研究成果涉及到了电子政务与行政改革之间的内在联系,但只是抽象地讨论了电子政务对传统行政体制和政府组织结构产生影 响的表现形式,并没有深入地研究信息化是如何影响传统行政体制和政府组织结构的具体途径和方式等问题,致使研究成果对实践缺乏实际指导性和可操作性。我认 为,电子政务研究不能只是在政府部门的要求下被动地进行,更不能只是对已有电子政务实践进行总结和介绍,而是要根据政府公共管理和社会发展的需要以及存在的问题主动地进行研究,提出主倡性、实际指导性和咨询性的电子政务建设理论与方法。 字串1

　　(二)单一学科取向的成果多,多学科取向的研究成果少。

　

　　以往的电子政务研究并没有从学科建设、学科发展的角度研究电子政务与其相关学科理论之间的关系,研 究成果表现出公共行政学、管理学与计算机科学、信息科学之间“两张皮”的现象,以计算机知识、信息科学知识代替了必要的管理知识,电子政务的综合性特征没 有在研究成果中通过多学科的交叉与渗透反映出来。网络信息技术应用与政府再造融合为一体,不能没有不同学科知识的相互融合和相互渗透。否则,研究者知识结 构的学科局限性和研究取向的单一性,会使这两者的融合关系被扭曲。因为,在纯技术看来,Ｇ2Ｃ、Ｇ2Ｂ提供的只是一个可以和公众、企业即时接触的界面;但 在管理看来,其中必然要引起政府部门与公众之间基本关系定位的变化、引起公共行政理念的变化。同样,在纯技术看来,Ｇ2Ｇ只是集成技术的运用;但在管理看 来,Ｇ2Ｇ寻求的是在Ｇ2Ｃ、Ｇ2Ｂ界面背后通过集成技术所进行的跨部门、跨职能权限的部门整合、行政业务整合、信息整合和服务整合,其中还会涉及到更深 层次的政治与政府结构问题。单一学科取向的研究使电子政务研究难以从理论上解决如何通过现代科学技术的应用与行政改革的有机结合来具体解决政府行政组织重组、政府职能转变、行政业务流程优化、管理范式变革、政府服务范式变革等问题。

(三)概念性、原则性与意义性的成果多,建设性、可操作性的研究成果少。

　　以往的电子政务成果主要集中在电子政务的有关概念、建设原则、信息化对政府组织结 构和政府管理产生的影响、电子政务建设的意义等方面。这些研究脱离政府行政管理业务的实际需求,将电子商务、管理信息系统中关于平台、应用系统的结构、组 成、功能等有关理论知识移植到电子政务之中。网络信息技术运用无法自动地、自发地创造出有意义、有价值的政府管理体制与高质量的政府服务,信息技术应用及 其作用发挥的大小取决于传统政务再造的程度,取决于政府和公共管理者对信息技术所赋予的意义。因此,在电子政务日益为人们所认同的时候,研究的重点主要不 应围绕电子政务的概念、原则和建设意义来进行,而是应当重点研究如何构建电子政务的平台和业务应用系统,如何实现平台之间、业务应用系统之间的信息交流与共享,如何通过电子政务建设体现出政府行政组织重组、政府职能转变和行政业务流程优化,如何应用信息技术来进行政府再造和创造一个整合的无缝式政府,如何 把网络信息技术的力量整合到政府行政能力的建设之中建立一个有能力、有责任和高效能的政府等方面,将电子政务的理论与理念寓于可操作的建设方法与系统应用之中。

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　　(四)泛泛而谈的成果多,结合中国实际的研究成果少。

　　电子政务作为西方国家政府再造运动中的一个共同策略,都具有明确的目标性。电子政务的强大生命力不是因为它是一个世界性的潮流,而是因为它是针对政府公共管理所面临的现实问题而采取的解决策略。因此,研究中国的电子政务必须首先明确我国政府公共管理的现 实问题,结合中国公共管理面临的社会现实问题、围绕中国电子政务的历史使命来探索我国电子政务的具体功能及其实现途径、电子政务的价值、电子政务策略选择,从而构建中国特色的电子政务理论体系和建设途径。以往的研究只是从一般的意义上进行,把平台、应用系统当做“放之四海而皆准”的东西,既可应用于西方 国家也可应用于中国,既可应用于工商企业管理也可应用于政府公共管理,抹杀了我国电子政务与西方国家电子政务之间、政府公共管理与企业管理之间的差异,忽视了我国行政体制、行政业务及其运行方式具有不同于西方、不同于工商企业的特殊性,大大降低了研究成果的实用性。

　　二、中国电子政务建设实践的局限性

　　明确电子政务的绩效目标是开展电子政务评估的基础。电子政务通过网络信息技术等现代科学技术的运用与行政改革的有机结合,所要达到的绩效目标:一是要便于公众参与政府公共管理,实现政务信息公开;二是要提供各类高效优质的政府服务,以提高公民、法人和其他组织获取信息和服务的便利性;三是要提高行政效能以 提升政府的竞争能力。电子政务绩效目标的实现最终是由使用者来实现的,因此,要使电子政务实现其绩效目标,至少必须要做到两个方面:一是电子政务业务内容 的实用性,二是电子政务使用操作的可用性。这是电子政务具有生命力的核心体现和使用者乐于使用的内在要求,构成为电子政务评估的重要考量指标。 根据实用性和可用性评估指标的分析,我们会发现中国电子政务建设及应用中存在着如下问题:

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(1)电子政务网站和各类业务应用系统的内容缺乏实用。主要表现为:内容过于陈旧、更新慢;方便公民、法人和其他组织办事的信息少,不能有效地帮助使用者办事;行政业务流程缺乏优化与整合;政府网站和业务应用系统内容的设计与使用者的实际需求相脱节。

　　(2)运用电子政务难以有效完成使用者需要达成的目标。主要表现为:只能简单地从网上下载表格,难以进行网上申请;只能在网上进行预审批,难以在网上完成 整个行政许可过程;网上提供的信息与服务项目少,难以从网上获得所需要的各种有效信息与政府服务;存在着自动化孤岛、信息孤岛的问题,没有形成跨部门的网 络化协同办公环境。

　　(3)获取政府信息与服务要在各网站之间、各应用系统之间来回寻找,需要点击的次数多,极不方便。主要表现为:政务网站之间、业务应用系统之间缺乏有效的互动与资源共享,呈现出信息孤岛和自动化孤岛的状态;基本不能提供“一站式”无缝服务。

　　(4)电子政务的应用操作缺乏简便。主要表现为:标准规范不统一,电子政务的各个网站、各类应用系统都有一套自己独特的业务操作规程,使用者难以在短时间学会、熟悉它们的操作规程,复杂的操作程序给使用者带来了较大的心理负担和压力。

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　　这些问题的存在,在相当程度上妨碍了我国电子政务的建设与应用。导致这些问题产生、存在的原因,在主观认识方面,主要表现为观念滞后,对电子政务应赋予什么意义和对待电子政务的心理等方面不能适应信息时代发展的要求;认识不足,对电子政务的理念、建设规律等方面缺乏正确的认识和把握;公务员队伍素质跟不上 网络化办公的要求。在社会环境方面,主要表现为缺乏强有力的组织领导、信息化资源利用不足,资源浪费、部门各自为政,缺乏跨部门的整合;政府信息披露与社 会的互动不足、社会信息化基础不足、电子政务建设与行政改革缺乏有机结合等。具体来说,主要是由于:

　　(一)过分注重技术,忽视了“政务”。电子政务建设只注重了一些硬件的基础设施建设和政府网站建设,然后把事务管理原封不动地搬到网络上、电脑上,使电子 政务系统去适应和模仿传统的政务管理模式;电子政务规划只在办公自动化的领域内打转,只关心内部公文流转、自动化设备的升级和办公自动化技术水平的提高; 政府部门仍然以传统的管理方式和服务方式利用新技术,认为只要把网络信息技术应用于政府管理,就可以解决诸如政府管理效率低下、服务质量差、回应力不足、 透明度差等问题,完全陷入了技术决定论的泥潭。电子政务既是电子技术与社会和政治的互动,是一种社会建构,也是针对社会公共管理问题而采取的一项治理策 略,是一项公共治理工程。因此,赋予电子政务什么意义、什么功能,应体现电子政务的绩效目标与价值,应体现建设社会主义民主政治与民主行政的伟大实践,应 体现构建和谐社会的目标决策。要从根本上维护公众的知情权、实现政务公开透明、提高政府的回应力、提高政府服务的质量和便捷性、提高政府的行政效能和形成跨部门的网络化协同办公,必然要树立以公众的需求为导向和以公众为中心的电子政务理念,必然要进行政府行政流程的再造、组织结构的调整和业务的集成整合, 必然要从着眼于政府机构内部到着眼于社会服务这一电子政务的核心价值。所有这些,核心是政务问题。电子政务建设对网络信息技术的应用,并不是固化旧的行政 流程、组织结构和管理方式,而是要固化再造后的流程、组织结构和管理方式。

　　(二)对电子政务缺乏心理认同。电子政务需要依靠政府部门及其公务人员与公民、企业和其他组织之间开展有效的网上互动才能达到网上办事的目标,而这种互动 是以一致的心理认同为基础和前提的。电子政务的推行将打破原有政府部门之间的界限、构建一个跨部门的网络化协同工作的虚拟办公环境,使传统的金字塔式的政 府组织结构改变成扁平的、无中心的网络结构。网上办事、信息公开透明使行政机关及其公务员原有的权威受到了严重的挑战,使行政机关及其公务员的行政行为完 全置于公众的监督之下成为可能。电子政务与传统行政文化、政府管理模式之间的冲突使一部分公务员担心发展电子政务对自身的既得利益构成威胁,由此产生了对 电子政务的抵触和消极情绪。电子政务虚拟化、无纸化的办公方式完全改变了长期来形成的与文件打交道、公文旅行、文山会海的办公方式和衙门作风,政府部门要 直接面对公众的大量反馈信息,管理模式由管理型变为服务型。相当一部分公务员在短时间内无法适应这种角色和工作方式的转换而产生了对电子政务不认同的心理。电子政务内容的不实用性、系统操作的不简便性、业务应用内容和服务项目的有限性,使公民、企业和其他组织从电子政务应用中所获得的益处十分有限,使他 们对依靠电子政务解决问题缺乏信心,导致了他们对电子政务的心理认同和认知度差。

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　　(三)政府公务员缺乏应用电子政务的知识素质。从整体情况来看,目前我国公务员的电子政务知识素质和信息技术应用能力还较差。一方面,经济发展和科技进步,社会对政府机关提出了越来越高的要求,政府机关必然需要不断补充新鲜血液,特别是需要引进一批既懂得新技术应用又熟悉政府业务的优秀人才;另一方面, 由于政府机构改革和政府职能转变的需要,政府公务员队伍又在不断缩减,一些优秀人才由于受编制的限制而被拒之于门外。这两方面的原因使得不少政府机关因为 缺乏相应专业人才,对电子政务的建设与应用只能是“心有余而力不足”。在信息技术应用能力方面,我国很多政府机构的公务员或者由于自身基础较差,或者由于 缺乏必要的培训,或者由于平时工作繁忙,与电子政务建设的要求还有很大的距离。很多政府部门的计算机设备只是打字工具,或者成为一种摆设,没有发挥其应有 的作用。提高政府公务员信息技术的应用能力、加强公务员电子政务知识和理念的教育培训,是电子政务建设的一项重要而又紧迫任务。

　　(四)电子政务建设与政府行政改革缺乏有机结合。电子政务建设与政府行政改革缺乏有机结合,电子政务建设只停留在技术应用的层面上,就无法推进电子政务在 深度和广度方面的发展。技术决定论者片面地认为只要投入资金、把网站建起来、设备买回来,电子政务就水到渠成了。其结果,电子政务建设虽然也建立了政府网 站、开设了电子邮箱、也有一些电子政务应用项目,但在实际效果上并没有给公众和企业带来获取政府信息与服务的便捷。从政府公共管理面临的问题出发,政府公 共部门运用网络信息技术不能只是为了提高自动化技术水平和办公效率,更重要的是使现代信息技术普遍运用来再造政府、改革公共部门和实现政府公共管理目标 [1](Ｐ8),最终实现提高政府对社会的服务质量、降低公众办事成本等目标。而提高政府对社会的服务质量、降低公众的办事成本是以更新行政理念、改革原有政府管理方式、优化行政业务流程为前提的。因为,网络信息技术本身不可能自动、自发地创造出有意义与价值的政府管理体制。因此,电子政务建设必须把新技 术应用与政府行政改革有机结合起来,以政府行政改革为基础和前提。只有这样,才能真正建成电子政务,才能发挥电子政务的效用。

　　(五)违背电子政务发展规律,盲目建设的现象普遍存在。我国电子政务建设在全国范围内大力推行,这是一件好事。但是,在实践中,各地方、各部门之间严重的 攀比之风助长了电子政务建设的盲目性。在攀比中,一些领导难以静下心来进行策略选择,一些地方为了显示自己的超前意识,在地方财政十分紧缺、本地公众计算 机和互联网使用率极低的情况下,也盲目上马一些华而不实的电子政务项目。根据调查统计,我国经济发达地区、欠发达地区和落后地区,在电子政务建设目标、建 设计划等方面并没有显示差异,但这三类地方的公众对政府推行的电子政务为何物的认知程度却有明显的差异。不顾现实需求、违背电子政务发展规律的盲目建设, 必然导致所建立的电子政务系统无任何实际应用意义,导致新的浪费。因此,我们在推进电子政务建设的时候,必须尊重电子政务循序渐进的发展规律,尊重用户的 需求,本着实用第一和可扩展性的原则,成熟一项业务就建设一个业务系统;在坚持标准规范统一的前提下,根据不同层级政府的职能特点和不同政府部门的业务需 求对所建设的电子政务的功能与业务应用的重点和内容进行策略选择。这是尊重电子政务分步实施、循序渐进发展规律的表现。

　　(六)我国电子政务发展面临着体制障碍。我国现行的条块分割的行政管理体制滋长了部门利益和地方利益。各地方政府和部门在进行电子政务建设时往往从本部门、本地方的利益出发,各自为政,采用各不相同的标准规范,业务内容单调重复;只从解决本机构内部的业务需求出发考虑新技术的应用。这必然造成各层级政府之间、各部门之间、各业务应用系统之间不能互动、信息资源不能共享,出现信息“孤岛”和自动化“孤岛”,造成新的重复建设与浪费。

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　　组织与协调是整合资源、再造业务流程和共享信息的关键,是解决电子政务的统一性特征与政府层级制组织结构之间冲突的有效途径。实践表明,缺乏一个具有指挥协调能力的实体机构来对各级政府、各政府部门进行整合、调整,是我国电子政务建设实践中反映最强烈的问题。经费预算不统一、投资分散,是我 国电子政务建设体制障碍的另一表现。目前,各地电子政务建设所需经费,除经济落后地方电子政务建设的一部分费用是实行转移支付之外,原则上都是由地方财政负责解决。国务院及其所属各部门的电子政务建设费用由国家财政支付,各地方的建设费用由各地方财政支付,没有形成统一的电子政务建设经费预算体制、支付体 制和电子政务绩效评估机制。完全实行各级政府、各部门自主投资、自主建设,经费预算不统一、投资分散,缺乏成本-效益分析和必要的绩效评估,都进一步加剧 了电子政务建设过程中各自为政、标准不统一、信息资源不能共享、严重缺乏整体规划、重复建设与浪费等问题。要实现电子政务“一站式”无缝的网络化服务功 能、将越来越多的政府服务转移到网上执行,就必须做到各部门之间、各应用系统之间共享资源、互动联通,就必须实现跨部门的业务、信息和服务的集成与整合。打破条块分割的管理体制、投资分散的财政体制等体制性障碍,消除部门利益和地方利益的制约,实施电子政务绩效评估,是比技术应用更加艰巨的任务。除此而 外,电子政务立法滞后、应用缺乏法律保障以及安全的问题,也是在相当程度上阻碍我国电子政务建设与发展的重要环境因素。

　　三、当代中国电子政务的发展走向

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　　经济全球化、市场化,政府管理民主化、国际化,以及我国的社会转型,都构成为我国推进电子政务建设的重要环境条件。要使电子政务建设与构建和谐社会、提高执政能力和政府行政能力的社会发展目标结合起来,当代中国电子政务发展趋势与走向就应表现为:

　　(一)由注重技术导向转变为注重政务导向。以往,从领导者到一般公务员和公众,都把电子政务建设看成是纯粹的技术问题,认为是计算机工作者的事。这种技术 决定论导致了电子政务建设完全是一种外延式的技术应用,完全是以传统的方式来利用现代科学技术,使新技术去适应旧体制,原有的行政业务流程、办事方式、服 务范式和组织结构形式都原封不动,新技术当然不可能有效发挥作用。电子政务与行政改革从一开始就应是一体化了的概念。行政改革是电子政务建设的前提,电子 政务不是要对已有的传统业务流程实现自动化处理,而是要对再造后的业务流程进行固化;电子政务是实现行政改革、推进行政现代化的载体,没有电子化的手段就 难以实现流程的优化、跨部门的互动与共享。电子政务系统的建设与政府再造之间的关系,正如理查德?赫克斯(ＲｉｃｈａｒｄＨｅｅｋｓ)所说,它们之间具有 两种联系方式,电子政务系统的建设能够支持政府公共部门的改革,政府公共部门的改革能够影响电子政务系统的建设与管理[1](Ｐ259)。同时,在电子政 务建设过程中,网络信息技术等现代科学技术与政府行政改革各自有着不可代替的功能作用。但这二者的作用不是平等的,技术本身只是工具,技术发挥作用的程度 与方向深受制度、体制和管理者的影响;同样的技术,在不同的制度、体制和管理环境条件下,被赋予了不同的功能、意义和价值。因此,由注重技术导向转变为注 重政务导向、由技术与政务的分离转变为二者的有机融合,必然是中国今后电子政务建设和发展的新趋向。其具体内涵就是要把电子政务建设与新技术的运用有机融 合起来,与政府职能的转变、组织结构的调整、行政业务流程的再造、行政许可制度的改革、政府机关作风建设有机结合起来。在具体观念上的根本转变就是政府部门运用网络信息技术从追求自动化技术水平的提高转变到提高公民、法人和其他组织办事的效率和改善行政绩效,由注重只解决本部门内部的需求转向加强政府各部门之间的协作,最终形成跨部门的网络化协同办公环境。 字串2

　　(二)由注重建设转变为注重整合与应用。中国以往在电子政务建设过程中,强调各个部门为主进行建设。各个部门从自身的业务需求出发、从本部门所要解决的问 题出发,考虑自己业务系统的建设和技术的使用。其结果虽然提高了各个部门自身的办公自动化技术,在一定的范围和程度上也方便了公众办事。但由于各个部门使 用的技术标准、技术规范不一致,导致各个部门之间、各应用系统之间相互不能联通、信息不能共享,形成了一个一个的技术孤岛和信息孤岛。这样,当申请的行政 许可事项涉及到若干个部门时,公众不得不多次传递相同的信息,政府各部门不能以政府整体的面貌展现在公众和企业的面前。这是新技术进一步固化部门鸿沟和各自为政的明显表现。中国电子政务建设在深度和广度方面发展的重要体现就是要由注重建设转变为注重整合与应用,也就是在充分利用现有的网络基础设施和资源的基础上,进行跨部门的业务、资源与服务的整合与集成。这种整合包括统一技术和政务方面的规范标准、进行政务流程的整合与优化。在统一技术标准规范方面,由 于电子政务建设是一个复杂的系统工程,面临着特殊的应用需求和安全需求,其建设和应用涉及到计算机软硬件设备、计算机网络技术、数据库技术和各种开发工 具。因此,必须统一规范标准,包括总体标准、应用业务标准、应用支撑标准、网络基础设施标准、信息安全标准和管理标准。标准和规范的建立是支撑电子政务的 重要手段,是各信息系统互操作性、兼容性、资源共享使用的保证。在行政业务流程整合与优化方面,一是要对政府部门内部业务流程进行优化,包括改变各职能管 理机构重叠、中间层次多的状况,使每项职能只有一个职能机构管理,业务不重复。二是要对跨政府部门的业务流程进行优化。优化跨越多个政府部门边界的行政业 务流程,把涉及到处理同一项业务的各个部门整合在一个流程上,使完成该项业务处理所涉及的各个职能部门、所需要的各个功能环节和机构的人员以及各种资源整合成为一个完整的流程;打破部门界限和部门鸿沟,形成跨部门的网络化协同办公环境;实现一个窗口对外、提供“一站式”网络化服务。三是在总结和避免“一楼 式”集中化物理办公缺陷的基础上,逐步实现由“一楼式”办公向“一站式”网络虚拟办公的方向转化,解决“窗口”(前台)受理与其本部(后台)处理之间的互 动互联的问题、解决各个窗口部门之间的互动互联与资源共享问题,在形成网络化办公环境和实现无缝式服务方面下功夫。

　　(三)由注重政府部门自身效率的提高转变为注重对社会的服务和兼顾管理。从根本上改善政府的公共服务是电子政务的核心价值。西方发达国家在推动电子政务建设和发展的过程中,把改善传统的政府服务范式放在了十分重要的位置,坚持以顾客为中心的理念。著名电子政务专家雷切尔?西尔科克 (ＲａｃｈｅｌＳｉｌｃｏｃｋ)和2001年美国“电子商务及发展报告”都强调电子化政府运用网络信息技术来进行公共事务的管理和公共服务的传递,以便使 公民、商行与职员受益[2](Ｐ88～101)。普恩斯(Ｊ.Ｅ.Ｊ.Ｐｒｉｎｓ)也认为,电子政务就是要使公众在任何地方、任何时候都能方便地获得政府 信息与服务[3](Ｐ92)。因此,推进电子政务对社会的服务,就是要在政府内部业务网络化的基础上,推动政府部门开展对企业和公众的服务,扩大服务范 围,提高服务质量。由注重政府部门自身效率的提高转向注重对社会的服务,首要的是要转变行政理念。我国目前正处在社会转型时期,现代市场经济与民主政治所 要求的服务行政和法治行政理念尚未真正转变和形成。与建国时期的政府职能和根本任务相适应、与计划经济体制相适应,我国强调政府作为国家的伴生物是一种凌 驾于人民大众和社会之上的力量,“国家的本质特征是和人民大众分离的公共权力”[4](Ｐ144)。这种观念所形成的政府公共行政理念是:公共行政是直接 维护政治统治的工具,忽视了公共行政在提供公共服务方面的服务性作用;公共行政主体与公民、法人和其他组织之间的关系是不对等的关系,忽视了社会公众对行政活动的参与以及社会公众需求对政府行政行为的导向性作用;公共行政只强调了行政相对人对行政权力的服从,忽视了社会公众对公共行政主体及其行为的制约与 监督,忽视了公共行政过程中公共责任机制的建设与发展;只注重了对行政相对人行为的规范,忽视了对行政主体行为的规范,随之而来便是忽视了行政权的制约 性、行政活动领域的有限性以及行政行为的依法性;表现出整个公共行政凌驾于社会和公众之上的明显特征[5]。只有转变行政理念、树立服务行政的理念,才能 赋予新技术应用的意义、价值与功能。在电子政务模式下,网络信息技术等现代科学技术被应用来主要不是为了提高政府部门自身的办公自动化水平,主要不是着眼于政府内部效率的提高,主要不是只为了降低行政成本,而是要把自动化技术水平、提高的效率和节余的成本“转嫁”到社会上去,让社会公众获得益处,最终是要 达到降低社会公众的办事成本,让公众方便、快捷地获取政府服务。如果没有这种“转嫁”、没有让公众从中获取益处,这种新技术的应用对公众而言是没有实际意义的;同时,政府部门还会通过其他的方式把提高的效率消耗掉,却把提高自动化技术水平的投资留给了公众。正是因为这种着眼点的不同,构成了电子政务和办公自动化的本质区别。强调电子政务对社会的服务,也就是强调电子政务的核心价值。需要说明的是,作为电子政务基础的政府自身的内部管理问题,我国还没有解 决。在相当长一段时间内,我国电子政务的应用功能还需要强调政府管理效能的提高与对社会服务质量的提高并重,逐步过渡到只强调对社会的服务。社会越向前发展就越强调公共管理组织,特别是政府公共部门对社会的服务,这是社会发展之必然。我国电子政务坚持由注重政府部门自身效率的提高转向注重对社会的服务和兼顾管理的方向发展,是符合这种必然规律的,也是符合我国社会发展的现实的。

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　　(四)由简单应用转变为高层次应用。中国的电子政务经过几年的建设和发展,特别是通过“政府上网工程”建设在政务信息公开方面,通过“金字工程”建设在各主要业务系统应用方面,已经取得了一定的成效。许多地方政府,诸如北京、上海、广东、浙江等省市,为了适应经济全球化和管理国际化的发展需要,纷纷提出了 建设数字化政府的发展计划。由于受条块分割体制的影响,已有的应用更多的只是处在传递政府信息、政府内部的公文流转和办公室自动化、网上表格下载等方面, 还处在低层次、简单应用上。这些应用以单方面信息沟通为主,互动性差;以信息传递为主,网上办事差;以各政府部门的业务系统应用为主,跨部门的网络化协同 办公差,部门之间、各个应用系统之间的共享程度低。

　　目前,中国的电子政务还基本不能为公众提供无缝式的一体化电子化服务,还根本不能满足公众快捷、方便地获取政府服务的需求。因此,将来中国电子政务的发展方向一定是在进一步深化“政府上网工程”、结合行政改革和再造行政业务流程的基础上,由简单应用向高层次应用的方向发展。具体表现为:一是实现政府内部网 络化办公,实现内部信息共享、内部资源整合、内部决策支持;二是整合各业务应用系统,加强各应用系统之间的互联互通,形成综合的、只有一个窗口对外的政府 服务系统,在跨部门的网络化办公环境下,为公众提供无缝的电子化服务。为了实现由简单应用向高层次应用方向发展的要求,必须采取如下有力措施:以政府内部 统一的办公网络系统和城市宽带网络平台等重点信息工程为突破口,带动和推进政府各个领域的电子政务建设;进一步加快信息技术在政府领域的普及和深度应用, 促进政府管理方式和服务提供方式现代化、业务流程合理优化,切实提高政府管理效能和服务质量;抓好规划、标准规范、审核、招标、监理、验收、评估、运行和 培训等关键环节,进一步加强对电子政务建设过程的管理;研究解决不同部门专网互联、跨部门业务流程对接、信息资源共享、信息安全保密等电子政务建设的关键性问题。